New Public Management (NPM) ist eine moderne Methode der Verwaltungsreform und Staatsmodernisierung.
Im Bereich der „Öffentlichen Verwaltung“ (Public Administration) wird durch die Übernahme privatwirtschaftlicher Managementtechniken und auf einem entsprechenden (neoliberalen) Wirtschaftsverständnis beruhend, das Ziel eines „schlanken Staates“ verfolgt, in dem die Staatstätigkeit (und damit der Staat[1] selbst) weitgehend verringert und nach betriebswirtschaftlichen Effizienzkriterien durchgeführt wird. Gekennzeichnet ist das NPM durch Schlagworte wie
— Projektmanagement,
— flache Hierarchien,
— Kundenorientierung,
— Zielvereinbarungen,
— Abbau des Berufsbeamtentums,
— Entpolitisierung der Verwaltung und
— durch englische Ausdrücke wie Lean Management, Total Quality Management, Benchmarking und Contracting-Out.
Das NPM[2] kommt, wie diese Ausdrücke, aus Amerika. Sie ist weitgehend eine Reaktion auf die „Finanzierungskrise des verwalteten Wohlfahrtsstaates“[3] und entstammt den 1980er Jahren.
Kritisiert wird, dass NPM von der Gleichheit oder doch großen Ähnlichkeit von Staat und privatem Sektor ausgeht.
Den Staat kennzeichnet
— sein Macht-, Gewalt- und Zwangsmonopol,
— seine Orientierung am Gemeinwohl;
Die Betriebswirtschaftslehre kennzeichnet ihr Optimierungselement, die Unternehmen oft ein Interesse an Profitmaximierung (Formalziel-orientierung).
Sind jetzt die grundlegenden Anforderungen (zumal eines demokratischen Staates) wie
— Offenheit,
— Verlässlichkeit und
— Gleichbehandlung aller Bürger
mit dem Ziel einer größeren Effizienz in Einklang zu bringen?
Effizienz ist ein an sich relativer Begriff, der sich wieder auf Angemessenheit bezieht: effizient ist es, wenn mit möglichst geringem Mitteleinsatz ein bestimmter Effekt erzielt wird[4] (und effektiv ist die Erzielung dieses Effekts).
Dieser Effekt ist beim Staat aber nie Profitmaximierung, sondern eben die Förderung des Gemeinwohles.
Missverstehen des Effizienzkriteriums und Missachtung aller anderen Aspekte sind typische Anzeichen von Technokratie und Bürokratie[5] obwohl gerade das NPM eigentlich ausgezogen war, zumindest letztere zu bekämpfen.
Heute ist die Bedeutung von NPM – zumindest in der Theorie – allgemein deutlich geworden, wohingegen es in der Praxis, etwa auf der Ebene der (insbesondere kommunalen oder bundesländerweisen) Verwaltungsreform noch nicht überall eingesetzt wird.
International wird NPM durch das Konzept der Good Governance[6] implementiert.
Heute ist es die schwierige Herausforderung der Verwaltungsmanager, welche Erkenntnisse moderner Managementtheorien für Verwaltungsreformen unter welchen Umständen sinnvoll übernommen werden können, ohne „das Kind mit dem Bade auszuschütten“?
Eines ist dabei aber unerlässlich: die klare Verantwortungsteilung zwischen Politik und Verwaltung!
Aufgabe der Politik sind die strategischen Entscheide:
– „Was“ – Output[7], Produkte
– „Wozu“ – Outcome[8]/Wirkungen
– „Womit“ – die Bewilligung der dazu erforderlichen Ressourcen (im Haushalt bzw. Outcome-Budget)
– und die strategische Steuerung auf der Grundlage entsprechender Berichte und Instrumente.
Aufgabe der Verwaltung ist es,
– das „Wie“ – die Prozesse und Strukturen – zu gestalten,
– um die festgelegten Leistungen zu erbringen und die Wirkungen zu erreichen.
Neu ist das alles nicht – die Politik müsste nur endlich klare Ziele vorgeben.
[1] Ein Staat (aus lat. status Stehen, Verfassung) ist ein Gebilde, das laut der Konvention von Montevideo (1933) folgende Eigenschaften aufweist:
– eine mehr oder weniger stabile Kernbevölkerung (Staatsvolk);
– einen klar abgegrenzten oder definierten Landbesitz (Staatsgebiet, Territorium);
– eine Regierung (engl. „government“ ist die Exekutive (ausführende Gewalt) eines Staates oder einer Gebietseinheit desselben, die eine Staatsgewalt ausüben kann;)
– die Fähigkeit, mit anderen Staaten in politischen Kontakt zu treten (Völkerrechtssubjektivität). Die klassische Staatsrechtslehre nennt nur die ersten drei Merkmale. Auch ein Teil eines Bundesstaates, wie die österreichischen Bundesländer, sind in diesem Sinne Staaten, auch wenn ihnen die Völkerrechtssubjektivität fehlt. Die Souveränität ist kein definierendes Merkmal des Staates. Staaten bestehen rechtlich auch dann fort, wenn sie unter einem Besatzungsregime stehen.
[2] Im Verwaltungsmanagement allgemein anerkannt ist, dass das Konzept des NPM lediglich die zentralen Gestaltungsprinzipien und Managementgrundsätze für eine moderne Verwaltung beschreibt und noch kein unmittelbar umsetzbares Handlungsprogramm darstellt. Das Konzept des NPM bildet vielmehr einen Orientierungsrahmen für eine jeweils individuelle Reformkonzeption einer Verwaltung.
[3] König, K.: Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, Speyer 1997
[4] Das uns bereits hinlänglich bekannte ökonomische Prinzip
[5] Bürokratie ist die Verwaltung eines Staates (natürlich auch eines Bundeslandes) oder einer Kommune. Max Weber hat sie als die rationale Form der legalen Herrschaft, auch für Unternehmen, bezeichnet und analysiert. Als Typus der Bürokratie wird die Behörde mit Beamten (natürlich auch mit Vertragsbediensteten) bezeichnet. Die Legitimation der bürokratischen (legalen) Herrschaft liegt in der Kompetenz des Vorgesetzten. Im Gegensatz zur traditionellen und charismatischen Herrschaft verhindert die Bürokratie Bevorzugung oder Benachteiligung Einzelner in Form von willkürlichen Entscheidungen, weil sich alle an die gleichen Spielregeln, bzw. Gesetze (eine gesatzte Ordnung) halten müssen. Der übertriebene Regelungswille von Bürokraten hat vielerorts ein „wucherndes System“ von Gesetzen, Vorschriften, Verordnungen und Anweisungen entstehen lassen, das dazu führt, dass in vielen bürokratisch organisierten Systemen der Aufwand an Kosten und Zeit für Verwaltung höher geworden ist als der Aufwand für den Organisationszweck. Seit Jahren versuchen sich Parlamente, Parteien, Verwaltungen, aber auch Unternehmen am Bürokratieabbau. Da sie aber meist mit einem bürokratischem System den Versuch, Bürokratie abzubauen, starten, kommt als Ergebnis oft nur eine Verlagerung oder ein Mehr an Bürokratie heraus. Bürokratie darf man nicht allein mit der öffentlichen Verwaltung oder mit dem Staat verbinden, Schulen, Institutionen, Kirchen, Vereine und private Firmen, besonders die großen Konzerne, sind genau so oft Hüter und Brutstätten der Bürokratie, wie die Öffentliche Hand.
[6] Good Governance bezeichnet ein gutes Steuerungs- und Regelungssystem einer politisch- gesellschaftlichen Einheit wie Staat oder Gemeinde. Für den aus dem Englischen kommenden Begriff Governance gibt es keine deutsche Entsprechung; Eindeutschungsversuche wie „Gouvernanz“ haben sich nicht durchgesetzt. Der Ausdruck ist alternativ zum Begriff Government (Regierung) entstanden und soll ausdrücken, dass innerhalb der jeweiligen politisch-gesellschaftlichen Einheit Steuerung und Regelung nicht nur vom Staat („Erster Sektor“), sondern auch von der Privatwirtschaft („Zweiter Sektor“) und vom „Dritten Sektor“ (Vereine, Verbände, Interessenvertretungen) wahrgenommen wird. (Unter Corporate Governance versteht man die Kontroll- und Steuerungsstruktur innerhalb privatwirtschaftlicher Unternehmen.) Das Konzept Good Governance entstand in den 1980er Jahren in den internationalen Finanz- und Entwicklungshilfeorganisationen wie Weltbank, IWF, UNDP (das Vereinte Nationen- Entwicklungsprogramm) und OECD als positive Umkehrung der negativen Erfahrung, die diese Organisationen in „Entwicklungsländern“ damit gemacht hatten, dass finanzielle Hilfen keinen Effekt zu haben schienen. Hieraus schloss man auf eine Abwesenheit von Institutionen, Prinzipien und Strukturen, deren Gesamtheit als Governance bezeichnet wurde – und als „Good Governance“, wenn sie besonders gut funktionierte. Eine einheitliche Definition des Begriffs Good Governance gibt es – selbst innerhalb der einzelnen Organisationen – nicht; zu den guten Prinzipien gehören aber häufig Begriffe wie Transparenz, Effizienz, Partizipation, Verantwortlichkeit, Marktwirtschaft, Rechtsstaat, Demokratie und Gerechtigkeit.
[7] Output (der …) das nach außen abgegebene Ergebnis des Systemprozesses, das Produkt, auch Ausgabe, Ausstoß; oft ist (nur) das mengenmäßige Ergebnis der Produktion gemeint (anders üblicherweise in der Kosten- und Leistungs-rechnung der öff. Verwaltung, bei der auch Qualität usw. Merkmale des Output sein können). Output ist das Ergebnis von Input und der Systemleistung (Throughput), d.h. der Verarbeitung des Input durch die Systemprozesse. Unterscheide davon Outcome als Ergebnis/Wirkung des Output.
[8] Outcome: Die Wirkung des Output eines Systems, der politisch beabsichtigte Beitrag zum Gemeinwohl, für den die Leistung der Verwaltung nur Mittel ist. Beispiel: Die von Polizisten verteilten Strafzettel sind die Leistung/das Produkt der Verwaltung = „Output“, erfolgen jedoch mit dem Ziel, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu fördern (Outcome). Die Bescheide über die Gewährung von Studienbeihilfen sind das Produkt, Outcome wäre es, die Zahl von Studenten zu erhöhen oder Studenten das Studium zu ermöglichen, die sonst nicht studieren würden. Die Impfung ist das Produkt des Gesundheitssystems, Outcome ist die Verhinderung einer Epidemie oder von ernsthaften Erkrankung (bei Risikogruppen u.U. mit tödlichem Ausgang). „Output“ und „Outcome“ sind in dieser Bedeutung definiert im US-Government Performance and Results Act of 1993.